За какво се харчат парите ни като данъкоплатци? Как се харчат? Има ли ефект от наливането на пари в една или друга социална, икономическа и въобще обществена сфера? Това са въпроси, чиито отговори са особено важни за будното гражданско общество.
В България отчетът за какво се харчат публични пари не е нещо, което е издигнато на пиедестал. Фондация „Институт за добро управление“, която съществува от 2009 година насам, е една от възможностите да се получат отговори на въпросите, касаещи парите на данъкоплатците. Организацията изготви методика за мониторинг в рамките на проект № BG05/1738 „Независим мониторинг на програмното бюджетиране - гаранция за участие на широката общественост в процеса по вземане на решения“, финансиран от Програма за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейско икономическо пространство 2009–2014 г., с която може да се разбере чрез конкретни данни какво се случва с парите от даден бюджет – най-общо казано дали те са похарчени разумно.
На 27.04.2016г. в зала "София" на хотел "Бест Уестърн Плюс Сити Хотел", намиращ се на ул.Стара планина № 6 от 10:00 часа ще бъде проведен и информационен семинар за представяне и обсъждане на резултатите от проведения мониторинг, както и за получаване на коментари и препоръки за по-нататъшна работа за повишаване прозрачността и степента на участие на НПО в процеса по формулиране и бюджетиране на политики.
За програмното бюджетиране в България, за методологията, за възможността да оценим дали правителството и държавната администрация си вършат работата, когато харчат нашите пари – разговоряме с г-н Тодор Янкулов, директор на „Институт за добро управление“.
Г-н Янкулов, как се прави бюджет в България и как би трябвало да се прави?
По закон бюджетите на разпоредителите с бюджет у нас се изготвя в два формата. Стандартният формат изисква бюджетът да се съставя по показатели въз основа на икономически и функционален признак. Иначе казано всеки държавен орган разписва бюджета си по пера за персонал, за издръжка, за капиталови разходи. Същевременно законът изисква първостепенните разпоредители, като министерства, държавни агенции и др., да прилагат и програмен формат на бюджет. В този смисъл, Законът за публичните финанси въвежда принципа на целесъобразността в бюджетния процес, така че поне формално, бюджетът в България се прави, в съответствие с принципите на доброто финансово управление.
Какво означава програмно бюджетиране?
Програмно бюджетиране означава, когато администрацията на един държавен орган подготвя бюджета си, тя не просто да преценява колко пари са й нужни за заплати, консумативи и ремонти, така че да продължи да съществува, а да направи анализ какви цели трябва да постигне, в съответствие с политиките, за чието изпълнение работи и на тази база да заложи и нужните средства. Тоест да планира средства, за постигане на конкретни измерими и най-вече обществено полезни цели, а не водейки се от идеята за собствената си издръжка.
Да приемем, че едно министерство или каквато и да е държавна институция има най-доброто намерение да прокара свои политики и да приемем, че те са добри. Какво следва да се направи, за да получат финансиране именно политиките, които министерството залага, а да не се дават пари за дейности, които самото министерство смята за неефективно?
Законовият процес като цяло съдържа процедура, позволяваща това да се случи. Тоест, ако министерството има доброто намерение да прокара едни полезни за всички политики, законът му позволява да състави собствения си бюджет по този начин и да го изпрати в Министерство на финансите за включването му в държавния бюджет. От тук нататък, това което трябва да се направи, е останалите отговорни органи – министърът на финансите, Министерски съвет и Народното събрание, да имат политическата воля, да подкрепят направеното предложение. Разбира се, ако държавата разполага с нужните средства.
Сега да допуснем точно обратната хипотеза - че министерството не може да идентифицира точно политиките, които иска да прокара в сектора си. Може ли браншовите и неправителствените организации да помогнат в този процес и да се осигури финансиране, което да покрива само реални нужди, а не излишни дейности?
Точно тази идея ни мотивира, да работим по темата за мониторинг от страна на неправителствения сектор, върху процеса на програмно бюджетиране. Министрите, като представители на управляващите в даден момент политически партии, следват разбира се на първо място своите партийни програми. Във всяка една правова, демократична държава обаче е задължително органите на власт да работят в тясно сътрудничество с гражданското общество, за да следват и защитават интересите му. В този смисъл, е редно едно министерство да търси контакт и да си сътрудничи с максимално широк кръг организации, представляващи гражданското общество, за да отразява законните права и интереси на обществото при формулиране и изпълнение на съответните секторни политики. Разбира се, вашият въпрос има два аспекта – първо, да се включат структурите на гражданското общество, за да се формулират правилните политики и цели и второ, да се осигури финансиране и да се работи за постигането на тези цели.
Има ли прозрачност в процеса на изготвяне на бюджетите в България? Доколко могат да се обсъждат политики още при изготвянето му и доколко могат да се отстраняват излишни и неефективни дейности?
Като цяло, законът предвижда публикуването на достатъчно голям обем информация – макроикономически прогнози, средна бюджетна прогноза, самите бюджети, отчети за изпълнението и т.н. Отделно Министерство на финансите в различни свои указания изисква разпоредителите с бюджетни кредити да се съобразяват с различни стратегии разработени в даден сектор или на национално ниво. Обсъждането на политики със заинтересованите страни обаче, не е все още въведено като законов механизъм и се осъществява по-скоро под формата на добри практики. Съответно, в зависимост от личното виждане на даден министър или от практиките на дадено министерство, такива обсъждания понякога се прилагат, но като цяло към момента обхватът на тази практика е доста ограничен. Иначе казано, все още в процеса на изготвяне на бюджета, диалогът с гражданското общество е ограничен. Изключение прави диалогът със социалните партньори – синдикати и работодателски организации, които обаче въпреки националната си представеност, със сигурност не представляват всички заинтересовани обществени групи.
Изобщо в България мери ли се ефективността на изхарчените публични средства. Има ли система, която да следи с колко пари какъв ефект е постигнат и ако е по-малък от очакваното да се правят промени?
Законът разбира се изисква изготвянето на отчети за изпълнението на държавния бюджет. Те обаче вървят по формалния признак на отчитане на заложените макроикономически показатели. Изпълнението на тези механизми, за съжаление не означава автоматично просперитет или ефективност. Технически, да се измери ефективността на изхарчените публични средства означава, да се оцени до каква степен са постигнати заложените политики и цели и с каква част от заложените средства е постигнат съответния резултат. За да може това да се направи обаче, е нужно самите цели, които се поставят, да са смислени и да са измерими. Ето ви два примера на цели от бюджета в програмен формат за 2016 г. на едно от министерствата – „Балансирано секторно и структурно развитие на отрасъла“, „Устойчиво използване и управление на природните ресурси“. Мисля, че всеки може да прецени, дали при отчитане изпълнението на бюджета е възможно да се прецени, доколко тези две цели са постигнати. Балансирано ли е било развитието, устойчиво ли е било използването? Как някой въобще може да измери постигането на нещо толкова абстрактно? Така че в България проблемът е, че програмното бюджетиране се прилага формално и при такъв поход няма как да се следи постигането на някакъв ефект с разходваните публични средства. Никаква система не може да измери ефективността, ако заложените цели не са измерими, а са абстрактно звучащи пожелания.
Същият въпрос, но зададен по-директно: нарочно ли бюджетите се правят така, че никой да не носи отговорност за неефективно харчене на средства. Ще дам няколко примера - за електронно правителство са вложени над 700 млн. досега, а електронно правителство няма. За повишаване на енергийната ефективност са дадени вече над милиард, а в същото време има излишък на ток и централите се държат в "студен резерв". В село с 90 души население се прави стадион за 6000 зрители, билетът за градски транспорт струва 1 лев при цена на дизела 2,70, а след като горивото спада с 40%, билетът се повишава с 60%.
Отговорът на въпроса далеч не е еднозначен. По-скоро причината е натрупване на няколко фактора. Със сигурност при някои от примерите, които посочвате, може да се търси умисъл зад неефективното разходване. Причината обаче може да се търси и в липсата на достатъчна мотивация и експертиза у администрацията, а също и в липсата на достатъчно подготвено по темата и заинтересовано да отстоява интересите си гражданско общество. Като цяло темата с бюджетирането е доста експертна, не достатъчно „пикантна“ и въпреки първостепенната и важност, обществото често я изпуска от поглед. Така че на кратко – в бюджетите, предполагащи неефективно разходване на публични средства има и умисъл, има и безхаберие, а и чиста пробра мързел понякога.
Фондация "Добро управление" изготви методика за мониторинг на процеса на програмно бюджетиране. Какви са основните акценти в нея и как тя може да помогне за по-ефективното разходване на средства?
Основният акцент на нашата методика е фактът, че ние мерим прозрачността на администрацията при формулирането и бюджетирането на политики, както и диалога между администрацията и обществото в тази връзка. Това, което мерим, не е изпълнението на заложените в закона изисквания. Ние мерим добрите практики, които изискват от всяка администрация, да съобразява работата си с интересите на обществото в съответния сектор и да идентифицира тези интереси чрез един постоянен диалог с обществените групи. Затова, ако индикаторите, заложени в методиката отчитат ниска степен на постигане, това не означава незаконосъобразно поведение на администрацията. Това обаче означава едно формално следване на закона, без реално партньорство с гражданското общество. Чисто технически методиката се състои от 12 индикатора, групирани в 3 стълба и само един от тези индикатори измерва дали съответния разпоредител прилага законовите изисквания за представяне на информация пред обществото. С прилагането на методиката ние целим, да провокираме един диалог и евентуално въвеждането на едни добри практики, надграждащи законовите изисквания. В непосредствен план, нашата цел е тази методика да бъде забелязана и използвана от различни заинтересовани обществени организации и дори да бъде доразвивана и обогатявана, тъй като сме далеч от мисълта, че сме постигнали съвършен и безгрешен инструмент.
И накрая - години наред сме свидетели на хвърляне на пари на вятъра. Може ли това да се промени?
Със сигурност може. Всъщност трябва, да се промени, ако искаме да живеем в нормално общество и в нормална държава. Това обаче зависи не само от политиците или от държавните органи. Това в голяма степен зависи и от натиска за диалог, който обществото оказва на управляващите.
Проектът "Независим мониторинг на програмното бюджетиране – гаранция за участие на широката общественост в процеса по вземане на решения“ се финансира в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009-2014 г."
"Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация "Институт за добро управление" и при никакви обстоятелства не може да се приема, че този документ отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България. Интернет страница на Оператора на Програмата – www.ngogrants.bg"
