На 6 февруари, 2018 година четирима народни представители от Движението за права и свободи в 44-то Народно събрание, сред които и медийният магнат и издател Делян Пеевски, внесоха законопроект за изменение и допълнение на Закона за задължителното депозиране на печатни и други произведения, прокламиращи въвеждането на прозрачност в медийната собственост, финансиране на медиите и разпространението на вестници. От една страна промените са насочени към сфера, пълна с изключително много проблеми, но от друга, разгледани по същество, те не само няма да решат основните проблеми, но и ще създадат нови.
Какво се предлага
В законопроекта се предлага да се създаде нов чл. 7б със следното съдържание:
Информация, идентифицираща лицата, разпространяващи и продаващи печатни издания.
Чл. 7б. (1) Лице, разпространяващо и/или продаващо печатни издания, е длъжно в срок до 31 януари на съответната година, да подаде в Министерство на културата декларация по образец, одобрена от министъра на културата, която идентифицира действителния му собственик, както и броя на обекти за продажба на дребно на печатни издания, които използва в търговската си дейност.
(2) Министерството на културата публикува на интернет страницата си информация по ал. 1 в 10-дневен срок от получаването на декларациите.
(3) В случай, че лице използва в търговската си дейност повече от 1/3 от всички декларирани обекти за продажба на дребно на печатни издания в страната, Министерството на културата уведомява Комисията за защита на конкуренцията.
§ 2. Създава се нов чл. 7в, със следното съдържание:
Задължително разкриване на информация от доставчиците на медийни услуги.
Чл. 7в. (1) В срок до 30 юни на съответната година, доставчиците на медийни услуги заявяват за обявяване в съответния регистър по чл. 1, ал. 1 от Закона за търговския регистър, декларация, съдържаща информация за действителния собственик на доставчика на медийни услуги към датата на заявлението, както и информация за всяко получено финансиране в предходната календарна година, неговия размер и основание, както и данни за лицето, предоставило финансирането.
(2) Доставчиците на медийни услуги са длъжни да посочват данните за действителния си собственик и в интернет-страницата на съответната медия или издание.
§ 3. В т. 10 от §1 от Допълнителните разпоредби, се правят следните изменения:
“Действителен собственик” са физическите лица, които са крайни бенефициенти на собствеността в юридическото лице или са учредители (или членове) в юридическото лице с нестопанска цел, което самостоятелно или чрез свързани лица притежава участие в издателя или доставчика на медийна услуга.
§ 4. В § 1 от ДР се създават нови точки 12 и 13, със следното съдържание:
12. “Финансиране” е всяко безвъзмездно получаване на парични средства или имущество и/или всяко друго получаване на парични средства, независимо от използваната правна форма, извън приходите от обичайната дейност на доставчика на медийни услуги, както и всички получени заеми извън банковите кредити.
13. “Медийна услуга” и “Доставчик на медийна услуга” имат значението на тези по §1, т. 16 от Допълнителните разпоредби на Изборния кодекс.
Базовият проблем: сбъркана законодателна техника
Всеки закон има определен предмет - кръгът на обществените отношения, които ще бъдат регулирани с него. Предметът на ЗЗДПДП е да определя основанията и реда на депозиране на печатни и други произведения, създадени и тиражирани в страната, или отнасящи се до нея с цел да бъдат съхранени като част от националното културно наследство.
Наред с това, във всеки закон следва да се посочат принципите и целите, които той преследва. Чл. 2 ЗЗДПДП посочва, че целите и задачите на депозирането, съгласно този закон, са:
1. (изм. - ДВ, бр. 42 от 2009 г., в сила от 06.07.2009 г.) събиране и съхраняване на депозираните печатни и други произведения по чл. 3 с цел да се осигурят пълни колекции от тях и да бъдат запазени като част от националното културно наследство;
2. (изм. - ДВ, бр. 42 от 2009 г., в сила от 06.07.2009 г.) осигуряване на обществен достъп до депозираните печатни и други произведения;
3. изготвяне, обнародване и разпространение на библиографска информация;
4. предоставяне на законоустановената статистическа информация на компетентните органи.
Внасянето на промени в този закон, които излизат извън обхвата на предмета му и най-вече касаят не просто депозиране на печатни и други произведения, а създават задължения за всякакви медии (неограничен кръг интернет сайтове, телевизии и радиа), и противоречат на правилата за законодателна техникa. Това е така защото с тях се уреждат обществени отношения, попадащи извън обхвата на самия закон, а това ще направи невъзможно систематичното и логическото им тълкуване — трудно можем да си представим, че мерките срещу концентрация на пазара на разпространение на вестници могат да минат като мярка за опазване на културното наследство, каквато е целта на коментирания закон.
Проблем има, но това не е подходът
Няма съмнение, че сферата към която са насочени предложенията е пълна с проблеми. Няма съмнение и че те навлизат в областта на гарантирани от Конституцията и международните договори права - свобода на словото, правото на изразяване, свободата на печата, свободната стопанската инициатива и т.н.
Ето защо е от изключително значение провеждането на широк обществен дебат, който да гарантира, че въведените ограничения и задължения преследват легитимна цел и са необходими в едно демократично общество, т.е. налице е “належаща обществена нужда”, каквато предполага трайната практика на Европейския съд по правата на човека. Именно това налага промените да бъдат систематични, да се базират върху ясни принципи и цели, и да не изключват от обхвата си определени хипотези без основание и ясни мотиви за тези изключения.
Провеждането на обществен дебат по темата не е абстрактно понятие, а ясно регламентирана процедура. Според Закона за нормативните актове, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност (чл. 26, ал. 1 ЗНА). В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица (чл. 26, ал. 1 ЗНА). В Оценката на въздействие на законопроекта е предвидено, че той пряко ангажира всички медии и “заинтересовани групи са голяма част от българското общество”. Това предполага наличието на широк дебат и предвиждане на предварително обществено обсъждане на законопроекта, в който да вземат участие както представители на различните медии, така и на тези заинтересовани групи от българското общество, за да може да се спазят принципите на закона.
Тази преценка не е направена при изготвянето на проекта, но нещо повече — той е изготвен от най-големия участник на пазара на печатни медии и е експлицитно (видно от мотивите му) насочен срещу конкурентни медии.
Къде е рискът?
Ако предложените промени се окажат непропорционални, те ще влязат в конфликт с гарантирани от Конституцията права.
Така например могат да доведат до цензура, която е изрично забранена по силата на чл. 40, ал. 1 от Конституцията, или до нарушаване правото на стопанска инициатива и свободата на договоряне, гарантирани от чл. 19, ал. 1 и чл. 3 от Конституцията.
Проектът на ДПС очевидно поставя разделение на медиите на две групи - такива, финансиращи се от “обичайна дейност” (без да е ясно какво съдържа това понятие) и банкови кредити, за които не се създават задължения за осветяване на финансирането, и такива, които получават “друго” финансиране.
Всеки законопроект, който е приет с цел да се регулират конкретни съществуващи, персонално идентифицирани субекти (в конкретния случай - определени медии в конкретни хипотези, както се посочва изрично в мотивите на законопроекта), а не е насочен към решаването на общ проблем на обществените отношения в даден сектор, е обречен на неуспех.
Законопроектът трябва да цели обща принципна уредба на обществени отношения, която трайно и устойчиво да ги регулира занапред, а не да се изменя според персоналния субстрат на засягащите я субекти. Тоест уредбата трябва да се съобрази с принципните проблеми на сектора, а не със сегашните субективни данни за финансиране на определени, а не на всички медии. Това е особено опасно в сферата на свободата на словото и печата, както сочи горчивият опит със законодателството за печата в периода 1879-1947.
Кое финансиране искаме да скрием?
Въпросът за финансирането на медии има обективна и субективна страна. На първо място от обективна страна, при уредба на финансирането, следва да се посочат всички източници на доходи, независимо от техния произход. Това изискване трябва да кореспондира най-вече с данъчното законодателство и със законодателството, уреждащо защитата на конкуренцията, особено и в светлината на Четвъртата директива срещу пране на пари (Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на съвета) от 20 май 2015 г., която трябва да влезе в сила и за България. Тя предвижда регистър на действителните собственици не само на медии, но на всякакви предприятия с изключително широк обхват.
Директивата дава различна дефиниция за понятието “действителен собственик” от така направеното предложение. В момента, в ЗЗДПДП под “действителен собственик” се разбира физическите лица, които са крайни бенефициенти на собствеността в юридическо лице, което самостоятелно или чрез свързани лица притежава участие в издателя. Направеното предложение добавя “или са учредители (или членове) в юридическото лице с нестопанска цел, което самостоятелно или чрез свързани лица притежава участие в издателя или доставчика на медийна услуга.” Не е посочено дали под “свързани лица” се има предвид дефиницията, дадена в §1 т.3 от ДР на Данъчно-осигурителено процесуални кодекс (ДОПК).
Този въпрос, особено в светлината на предстоящото въвеждане на нова дефиниция за “действителен собственик” с Четвъртата директива срещу пране на пари, трябва да бъде внимателно обоснован в мотивите на законопроекта и в оценката на въздействие, за да не се получава в българското законодателство наличие на еднакви термини с различно значение. Не на последно място, въобще не е разгледана хипотезата за косвен контрол, когато определено лице може да няма никакво отношение (скрито или явно) към собствеността на медията, но да контролира съдържанието й чрез други лостове, които най-често са свързани с финансирането. Такова може да бъде например предоставянето на преференциални условия за печат или разпространение, правото на ползване на помещение за редакцията или студиата, техника (особено при телевизиите).
Не на последно място е и възможността за преференциално третиране от страна на контролните органи (НАП, Инспекция по труда и т.н.) - така например в случай, че дадена медиа има дължими публични задължения, държавата (и в частност изпълнителната власт) може да си осигури безкритичност ако не премине в изпълнение към това задължение или го отстрочи по неясни и непрозрачни критерии.
На следващо място, осветляването на медийна собственост има смисъл тогава, когато се декларират и са публично достъпни не само непазарните, но и пазарните източници на финансиране и най-вече на рекламата, която по правило заема най-голям дял от финансирането на всяка медия. Декларирането само на определен вид доходи би могло да доведе до симулативни и прикрити сделки, с които да се избягва действителния източник на деклариране. Пълното осветяване на финансирането на медии също следва да бъде подложено на широк обществен дебат, защото ще влезе в конфликт с базови принципи на стопанската инициатива като търговската тайна, което може да доведе до нелоялна конкуренция.
Няма никакво съмнение, че обществото трябва да има пълен достъп до информацията за предоставянето на държавно или европейско финансиране на медиите. Въпреки че през последните години беше гарантирана базова публичност при договорите по линия на фондовете на ЕС, тя лесно беше заобиколена чрез използването на фирми-посредници, на които бяха възлагани поръчките, които впоследствие сключват рекламни договори с медии, избрани по неясни и непрозрачни критерии.
Направените предложения няма да решат този проблем, защото рекламните договори са “обичайна дейност” и няма да подлежат на деклариране.
От изключителен интерес за обществото е прозрачността на всякакви видове позволени или непозволени държавни помощи в медийната сфера. Сегашното предложение обаче не обхваща всички хипотези на финансиране на медии, което създава нееднаквост на режима и възможност за спекулации и избягване на предоставяне на обществено значима информация.
В мотивите на законопроекта и в оценката за въздействие не са обсъдени изобщо мотиви за въвеждане на изключенията от понятието “финансиране”, което в сегашното си предложение изключва приходите от обичайната дейност на доставчика на медийни услуги, както и всички получени заеми извън банковите кредити. Не е обосновано защо само банковите кредити са изключени като източник на заеми, особено предвид факта, че банковите заеми са сред най-честите източници на текущо и дългосрочно финансиране. Банките и банковите институции в повечето случаи са частни дружества и има възможност предоставените от тях кредити да бъдат обезпечени със залог на предприятие – хипотеза, в която практически медията е изцяло заложена на банката.
Особената роля, която медиите имат в обществения живот и изричното им признаване от Конституционния съд за институции и “обществен страж', предполага внимателно обосноваване и подробно мотивиране и обсъждане на основанията за изключване на определени източници на финансиране от понятието “финансиране”. Не бива да се забравя и че едно понятие трябва да обхваща всички хипотези и да има само изрично предвидени и точно определени изключения.
Тогава, когато от понятието се изключат източниците на финансиране от обичайната дейност на медията и банковите заеми, фактически изключенията стават повече от хипотезите, попадащи в правилото и го изпразват от съдържание. В мотивите се посочва, че законодателството ще даде “информираност на обществото относно редакционната политика на медиите, които се издържат по непазарен начин и ще сведе до минимум възможността за манипулиране на общественото мнение от медии, съществуващи не заради приходите от дейността, а благодарение на безвъзмездно корпоративно и чуждестранно финансиране”.
Не е обсъдена възможността за въвеждането на такива правила, които да въведат “до минимум възможността за манипулиране на общественото мнение” изобщо, независимо от начина им на финансиране. Пример в тази посока са интернет сайтове, които произвеждат манипулативни и неверни статии, за да привличат повече читатели, т.е. обичайната им дейност, от която се финансират е манипулиране на общественото мнение.
От субективна страна, проектът въвежда задължения за всички субекти, които предоставят възмездно или не финансови средства на медията. В този смисъл, според предложението за промени медиите следва да предоставят данни за лицето, предоставило финансирането, което влиза в конфликт със Закона за защита на личните данни, както и с гарантираната от данъчното законодателство данъчна тайна.
Нещо повече - от така направеното предложение не е ясно какво се разбира под “данни за лицето”. Според чл. 2, ал. 1 от Закона за защита на личните данни “лични данни са всяка информация, отнасяща се до физическо лице, което е идентифицирано или може да бъде идентифицирано пряко или непряко чрез идентификационен номер или чрез един или повече специфични признаци.” Все пак, трябва да се има предвид, че тогава когато се предоставя лична информация за целите на данъчното законодателство, са предвидени изрични разпоредби, които наред със ЗЗЛД осигуряват защита на предоставените данни.
С въвеждането на Новия Общ регламент за защита на личните данни Регламент (ЕС) 2016/679 се въвеждат редица нови правила при събирането и обработката на лични данни и тяхното предоставяне, особено за публичното им обявяване. Това важи с особена сила, тогава когато става дума за дарения на малки суми от физически лица - средство, което медиите все по-често използват, за да финансират своята дейност . Тези правила трябва да се предвидят и в оценката на въздействие да се обсъди подробно обемът на информация и редът за предоставянето й, когато става дума за “данни за лицето”. Тези въпроси отново следва да се разгледат в оценката за въздействие.
Публичност на разпространението
Заложената в проекта мярка за осветяване на разпространението на печатни издания (вестници и списания) е стъпка в правилната посока, но също търпи сериозни критики.
Според предложението, разпространителите и продавачите на печатни издания са длъжни да обявят пред Министерство на културата действителния си собственик, както и броя на обекти на продажба, които използват. Ако този брой е повече от 1/3 от всички декларирани, то Министерството на културата уведомява Комисията за защита на конкуренцията.
Отново използваната терминология “действителен собственик” не обхваща хипотезата за контролиращо лице. Не става ясно и как точно е избран прагът от една трета, над който се сезира Комисия за защита на конкуренцията. Не са предвидени и мерки за ограничаване възможността за заобикаляне на този праг чрез участие в пазара чрез свързани лица.
Без санкция
Опасностите, които законът би създал са по-скоро абстрактни, тъй като проектът се въздържа от въвеждане на санкции при неизпълнение на предвидените задължения. В същото време, сега действащите разпоредби от закона въвеждат административнонаказателна отговорност, ако не бъде деклариран действителният собственик на печатни издания.
Не става ясно защо нерегистрирането на информация, идентифицираща действителния собственик на издателя, носи след себе си санкция, а нерегистрираното на информация, идентифицираща лицата, разпространяващи и продаващи печатни издания или притежаващи телевизия, радио или интернет сайт - не.
В допълнение, трябва да се посочи като удачно въвеждането на изискване за посочване на данните за действителния собственик в интернет-страницата на съответната медия или издание.
Обобщение
Така внесеният законопроект засяга сфера, която наистина е пълна с проблеми. В същото време липсата на обществен дебат по предложенията и на задълбочена оценка на въздействието му, както и неравностойното третиране на регулираните субекти и неадекватната законодателна техника, могат да го превърнат в изключително вреден и застрашаващ гарантирани от Конституцията права.
Също така предвид факта, че един от вносителите му е сред основните участници на пазара, който ще бъде регулиран от проекта, това създава сериозен потенциал за конфликт на интереси и нелоялна конкуренция.
Следва да се подчертае, че голяма част от проблемите, свързани с медиите в България (непрозрачно финансиране, нелоялната конкуренция, концентрацията) са резултат от неефективността на държавни институции, които не успяват да приложат действащо от години законодателство (данъчно, защита на конкуренцията, пране на пари и т.н.) Тези проблеми няма как да бъдат решени с ad hoc законодателство, което същевременно, може да влоши медийната среда.
Автор: Екип на АЕЖ-България
