Антикорупционният фонд (АКФ) публикува анализ на влезлия в сила през октомври 2023 Закон за противодействие на корупцията. Автор на анализа е Андрей Янкулов, старши правен съветник в АКФ и бивш прокурор.
Анализът се фокусира върху предстоящите промени в дейностите по разкриване и разследване на корупционни престъпления след закриването на КПКОНПИ (Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество) и създаването на две нови агенции на нейно място - Комисия за отнемане на незаконно придобитото имущество, и новосъздадена Комисия за противодействие на корупцията, която за първи път получава разследващи функции.
"Създаването на нови разследващи органи само по себе си не може да гарантира по-ефективно разследване на корупцията по високите етажи на властта", коментира Янкулов. "Необходима е концепция на публичната власт за цялостна реформа на наказателното правосъдие, която да адресира всички негови съществени проблеми. Такава концепция към момента липсва." Още: Управляващите се разбързаха с антикорупционния закон
Порочен цикъл на реформи без анализ на разултатите
Анализът на АКФ отбелязва, че поредната голяма реформа на антикорупционното законодателство в България се случва по-малко от шест години след предишната реформа от началото на 2018 г., която създава КПКОНПИ като структура-мастодонт, обединяваща 5 различни антикорупционни звена и структури в системата на държавните институции.
Сега посоката на реформата е точно обратната – КПКОНПИ се разделя, като новата КПК ще отговаря за разкриване и разследване на корупционните престъпления.
„Макар и нормативно различни, но сходни по цел и задача дейности по разкриването и разследването на корупционни престъпления се събират в едно специално създадено за целта ведомство, което е положително развитие.
„За съжаление тази трансформация се извършва без никакъв анализ на резултатите нито от досегашната дейност на КПКОНПИ по разкриване на корупционни престъпления, която ѝ беше прехвърлена преди пет години, нито от досегашния ред на разследване на корупционните престъпления“, отбелязва Андрей Янкулов.
„Никой вън от КПКОНПИ, а може би и в самата нея, не може да каже колко корупционни престъпления са разкрити за времето на съществуването ѝ. За колко престъпления оперативните работници на комисията са достигнали до или верифицирали информация, благодарение на която да се е стигнало до привличане на лице на публична длъжност като обвиняем за корупция.“ Още: За цял работен ден депутатите не гласуваха нито един текст от новия антикорупционен закон
Така новият цикъл от реформи изглежда като поредната стъпка в един порочен кръг: радикално прекрояване на антикорупционната законодателна рамка / формално отчитане на успехи / липса на обективни резултати / липса на анализ на грешките и пропуските / нужда от нова радикална промяна.
„Този порочен цикъл се повтаря през няколко години“, коментира Андрей Янкулов. „Сегашната реформа е мълчаливо признание за провала на предишната от 2018-та.“
Липсата на анализ и цялостна концепция за реформата на наказателното правосъдие води до това новата регулация на дейностите по разкриване и разследване на корупционни престъпления да не адресира добре известни проблеми, а в някои случаи - и да създава нови.
Някои от основните проблеми според анализа на АКФ:
- Ограничена дефиниция на корупционните престъпления
Списъкът на корупционните престъпления, изброени в новия закон, е сравнително ограничен. Липсват престъпления като: основните състави на безстопанствеността, а също и измама, изпиране на пари, важни състави на кредитни престъпления, данъчни престъпления, документни престъпления, компютърни престъпления и др. Поради това тези престъпления не попадат в приложното поле за разкриване и разследване от новата Комисия за противодействие на корупцията и тя не може да се ангажира с тях.
„По-удачният вариант би бил списъкът да включва повече престъпления с потенциален корупционен елемент, за да се изпълни целта на закона разкриването и разследването на корупцията по високите етажи на властта да се осъществява от единен специализиран антикорупционен орган“, коментира Андрей Янкулов.
- Усложнен ред за сезиране на прокуратурата
ЗПК предвижда оперативно-издирвателната дейност да приключва с доклад до директора на дирекцията „Противодействие на корупцията“, като, в зависимост от констатациите в доклада, директорът да уведомява ръководството на комисията, то да съгласува доклада и да го изпраща на прокуратурата или друг орган по компетентност, или случаят да бъде приключен. Още: На комисия: Депутатите приеха предложението на ГЕРБ за борба с корупцията
Според анализа на АКФ редът би трябвало да бъде много по-опростен, като се ръководи от правилото, че засилен контрол на крайния етап се налага само когато случаят следва да бъде затворен в комисията, а обратно - когато следва да бъде изпратен на прокуратурата или на друг орган, или самите органи на комисията да започнат разследване по НПК в хипотезата на неотложност, това да става максимално бързо без каквито и да е ненужни формалности.
Обратно, ако извършващият проверката оперативен служител констатира основания да затвори случая, то тогава вече това решение трябва задължително да подлежи на вътрешен контрол от горестоящите ръководители като директора на дирекция и членовете на комисията, защото така се прегражда пътят към по-нататъшно изясняване на постъпилата информация за корупционното престъпление и именно това носи по-сериозен риск от злоупотреби при липса на контрол. Задължително е да се предвиди и някаква подходяща форма на външна проверка по същество върху приключените в комисията случаи поне периодично.
- Липсваща законова уредба на контрола на оперативно-издирвателната дейност
Контролът при извършването на оперативно-издирвателната дейност е съществен въпрос, защото тя често засяга много сериозно правата на гражданите по фактически сходен начин с действията по разследване в хода на едно наказателно производство, които обаче подлежат на много по-детайлна регулация и механизми за контрол.
Законова уредба на въпроса обаче на практика няма, а Парламентът досега не е осъществявал ефективен контрол върху работата на бившата КПКОНПИ и едва ли може да се очаква отведнъж качествена промяна занапред.
- Неотчитане на ограничената роля на разследващите органи
Разследването в България се извършва изцяло под ръководството на прокурора, който взема всички съществени решения за неговия ход и край, а може и да отстрани всеки разследващ орган и да разследва делото сам. Това са основни положения, които остават непроменени от настоящата реформа.
При тази изначално лимитираната процесуална роля на разследващите органи, прехвърлянето на разследването на корупционни престъпления в новата КПК, само по себе си, няма да доведе до качествена промяна в разследването на корупцията.
Липсва конкретен ред, по който комисията да обжалва решенията на прокурора да прекрати наказателното производство, а и тя не е най-подходящият орган за това, защото нейните служители са процесуално подчинени на прокурора. Още: Нов орган ще разследва корупцията по високите етажи, реши служебният кабинет
Положително нововъведение на новата регулация е възможността допълнителен субект да може да инициира съдебна проверка на това доколко решението на прокурора да прекрати разследването е правилно.
Не е предвиден обаче изричен ред по НПК, по който да става въпросното обжалване от страна на комисията. Поради това тази възможност за контрол от страна на комисията фактически не може да бъде реализирана и остава само като безсъдържателна декларация в ЗПК.
Проблемно е и това, че комисията е предвидено да упражнява успоредно и разследващи функции (под ръководството на прокурор), и функциите на външен контрол на прокурорските решения. Поставянето на КПК в такова двойствено положение е лишено от логика.
„За да се получи търсената с новия закон промяна в антикорупционната сфера, която да доведе до ефективни присъди на действащи политици и висши служители няма да са достатъчни единични действия като създаването на нови разследващи органи“, обобщава Андрей Янкулов.
„Необходима е концепция за цялостна реформа на наказателното правосъдие, която да адресира всички негови съществени проблеми. Такава концепция на формиращите парламентарното мнозинство политически сили към момента липсва.“
