През последните години държави от цял свят приемат закони за създаване на регистри за чуждестранно влияние. Те поставят изисквания за обозначаване или други административни тежести за тези, които попадат под ударите на тези закони.
Прозрачност на чуждестранното влияние – това е основният мотив, който стои зад приемането на подобни закони. Много от тях обаче имат неясни разпоредби, които допускат твърде широко тълкуване, както и прекомерни регулаторни изисквания, които се използват от правителствата и политическите сили за обременяване, заклеймяване и криминализиране на организациите на гражданското общество. С други думи – в някои държави (като Русия, Грузия, Никарагуа и др.) подобни закони превръщат работата на гражданските организации, които получават външно финансиране, в незаконна.
Варианти на такива закони съществуват в Никарагуа (от 2022 г., довел до закриването на поне 150 организации на гражданското общество), Грузия (2024 г., след масови протести срещу него), Унгария (2017 г., по-късно отменен след решение на Съда на ЕС), Израел (2016 г.), Казахстан (2016 г.), Киргизстан (2024 г.), Украйна (2014 г., по-късно отменен). Неотдавна идеите за приемане на такива закони бяха широко популяризирани в Словакия и Република Сръбска (Босна и Херцеговина). Пълен списък и допълнителна информация [1] – тук.
Още: Европейската комисия осъди законопроекта на "Възраждане" за чуждестранните агенти (ВИДЕО)
У нас опити за подобни ограничения и нарушаване на гражданските права и свободи чрез приемане на проект на Закон за регистрация на чуждестранните агенти се правят от няколко години насам, като по-сериозни са опитите през 2022 и 2023 г. След приетите изменения в Закона за предучилищното и училищното образование, с които се забранява „пропагандата на нетрадиционна сексуална ориентация в училищата“, за пореден път се засили популистката реторика за приемане на „Закон за чуждестранните агенти като този в САЩ“[2]. Така през септември 2024 г. в НС за пореден път бе внесен Законопроект за регистрация на чуждестранните агенти със съдържание почти идентично на предходните два проекта.
Проектът на Закон за регистрацията на чуждестранните агенти в България (ЗРЧА), създаден по модела на руския закон за регистрация на чуждестранни агенти от 2012 г., очевидно има за цел да атакува и потиска гражданските организации, медиите, физическите лица, а в някои случаи и търговските субекти, за да ограничи гражданското участие, независимия контрол и мониторинг и гражданските свободи. Предметът на закона засяга негативно всички сфери на живота – политическото и гражданското участие и плурализъм, защитата на правата на човека и, в частност, правата на малцинствата до културата, образованието, академичните среди и бизнеса.
През последните няколко години пространството за критични гласове и независим активизъм непрекъснато се свива, поради което проектът на Закон за регистрация на чуждестранните агенти в България може да има каскаден негативен ефект върху социалния напредък, доброто управление и правата на човека.
NB: „Чуждестранен агент“ обикновено се свързва в България с понятието „чуждестранен шпионин“ и/или „предател“ и по този начин носи негативна конотация или заклеймяване. Ето защо дори самото предложение за ЗРЧА е вредно за гражданското пространство в България, тъй като служи за клеветническа кампания.[3]
Още: ПП-ДБ скочиха срещу закона за чуждестранните агенти на "Възраждане"
Какво ще стане, ако бъде приет закона за регистрация на чуждестранни агенти в България?
На 10 септември 2024 г. в Парламента е внесен проектозакон, който:
Дефинира като чуждестранен агент:
„… физическо или юридическо лице, което получава парични средства или други материални помощи от чуждестранни източници, пряко или непряко във връзка с упражняваната от тях дейност, от която произтичат:
Още: "Възраждане" официално внесе законопроект за чуждестранните агенти
упражняване на влияние върху свободно формиране на мнение и/или убеждения на членове или групи на обществото;
формиране на обществено мнение;
публично разпространяване на мнение или позиция;
публично представяне или защитаване на чуждестранни идеологии.
Същите се считат за местни субекти с чуждестранно финансово подпомагане.” (§1, .т. 2 от Законопроекта)
Всяко едно лице получило над 1000 лв. с източник от чужбина с изключение на средства отполучени по търговски сделки, хазартни игри или от Европейския съюз може да се счете за “чуждестранен агент.” Изключени изрично от обхвата на закона са само религиозните организации, спортни клубове и изрично изброени в чл. 3, ал. 2 видове търговски дружества (застрахователни дружества, финансови институции и търговски дружества, занимаващи се професионално с дейност или занятие, подлежащи на лицензионен режим извън този по Закона за радиото и телевизията). За финансиране от чужбина се счита и покриване на разходи за ”обучения, семинари и образователни курсове и програми, социални дейности или проекти.”
Често задавани въпроси
Въпрос: Насочен ли е ЗРЧА само към организациите на гражданското общество?
Още: Словакия по пътя на Русия, Грузия и Унгария? ЕС я заплаши заради закон за "чуждестранните агенти"
Отговор: Не. Законът определя като „чуждестранни агенти“ всички физически или юридически лица, които са получили средства, материални активи или услуги, надвишаващи 1000 лева, свързани пряко или косвено с разпространяване на информация, извършване на каквато и да е нестопанска дейност, предоставяне на потребителски или социални услуги, организиране на кампании, обучения и др., както и реализация на проекти, насочени към отделни социални групи. Това означава, че частни компании, медии, университети, болници и хора също могат да се смятат за чуждестранни агенти[4]. Гражданските организации, наред с политическите партии, както и медиите, подлежащи на лицензиране, са изрично посочени в законопроекта като възможни чуждестранни агенти. Единствените изключения са спортните клубове, религиозните организации и дружествата, подлежащи на лицензиране (отново неясна дефиниция, която позволява различни тълкувания), с изключение на медийните дружества. Въпреки това законопроектът обикновено се популяризира и представя като мярка срещу организациите на гражданското общество, финансирани от чужбина.
Въпрос: Насочен ли е ЗРЧА към частния бизнес сектор и ще засегне ли работата на американски и европейски компании?
Отговор: Да, тъй като проектозаконът е изключително двусмислен и подлежи на широко тълкуване. Например – въпреки че ЗРЧА изрично изключва средства, получени от търговски сделки, той е изрично приложим за „потребителски или други услуги“. Освен това има много случаи, в които търговски дружества превеждат средства на основание, различно от търговските сделки. Такъв ще е случаят например, когато дружествата организират съвместни форуми или конференции или предоставят на даден университет финансиране за развитие на образованието за определени професии, необходими на пазара.
Въпрос: Само организациите, финансирани от чужди правителства, ли са „чуждестранни агенти“? / Само субектите, финансирани от източници от държави извън ЕС, ли са „чуждестранни агенти“?
Отговор: Не. Всички чуждестранни източници на финансиране за юридически лица и физически лица, с изключение на средствата от търговски сделки, хазарт и самия ЕС, са обхванати от ЗРЧА. Нещо повече – дори предоставянето на материални блага или покриването на разходи като участие в „обучения, семинари и образователни курсове и програми, социални дейности или проекти с равностойност най-малко 1000 лв. за една финансова година“, от който и да е чуждестранен източник ще направи получателя „чуждестранен агент“.
Въпрос: Какъв процент от финансирането на гражданските организации трябва да бъде чуждестранен, за да бъде организацията определена за „чуждестранен агент“ съгласно ЗРЧА? / Какви допълнителни условия за правоотношения между чуждестранния донор и получаващата организация или физическо лице има във ЗРЧА, за да може дадена организация или физическо лице да бъдат определени като „чуждестранни агенти“?
Отговор: Някои версии на ЗРЧА по света изискват определен процент от годишното финансиране на дадена организация да бъде с чуждестранен произход, за да се смята за „чуждестранен агент“ – например грузинският ЗРЧА изисква 20% от финансирането да бъде чуждестранно. Българският проект на Закон за регистрация на чуждестранните агенти изисква само организацията или физическото лице да получава финансиране или други стоки от чуждестранен източник на стойност над 1000 лева в рамките на една финансова година.
• Определя „физически лица, свързани с чуждестранни агенти“ като „учредителите, представляващите и участващите в управлението на организации, определени като чуждестранни агенти, както и собствениците, съдружниците, представляващите и лицата в управителните органи на търговски дружества, определени като чуждестранни агенти, както и получаващите плащания или безвъзмездна материална помощ от лица, определени като чуждестранни агенти с цел финансиране на упражнявана от тях дейност по член 3, алинея първа.“ , т.е. обхваща освен актуалното ръководство на “чуждестранния агент”, така и неговите учредители, независимо от това дали имат някакво отношение с него към момента, както и някои от хората, получили подкрепа от “чуждестранен агент.”.
Въпрос: Ограничава ли ЗРЧА само „чуждестранните агенти“?
Отговор: Не. Ограничителните мерки се прилагат и за физически лица, свързани с „чуждестранни агенти“. Според ЗРЧА това са учредителите и ръководството на организации, определени като чуждестранни агенти, както и собствениците, съдружниците, представляващите и лицата в управителните органи на търговски дружества, определени като чуждестранни агенти.
Въпрос: Може ли ЗРЧА да се прилага с обратна сила?
Отговор: По принцип, законите не се прилагат за обстоятелства, които са се случили преди тяхното приемане[5]. В случая, законът обхваща чуждестранно финансиране получено до 5 години преди влизането му в сила. Също така, законопроектът дефинира физическите лица, свързани с чуждестранни агенти, наред с „учредителите на чуждестранни агенти“. Това означава, че учредителите на фондации или сдружения, регистрирани като чуждестранни агенти, ще подлежат на ограничения независимо от настоящата им обвързаност или липсата на такава с организацията.
• Създаване на публично достъпен фактически черен списък на чуждестранните агенти, поддържан от Министерството на правосъдието (концепция, добре позната от унгарския Закон за прозрачност, обявен за противоречащ на правото на ЕС), и санкции, ако съответните лица, съгласно неясните определения в проектозакона, не декларират включването си в него. Списъкът ще включва информация за всички адреси на физическите лица, считани за чуждестранни агенти, както и декларация за това какви политически дейности извършва или възнамерява да извършва чуждестранният агент. Условието дадено лице да бъде извадено от този списък е да не получава финансиране от чужбина за период от 5 години.
Въпрос: Какъв е проблемът с Регистъра на чуждестранните агенти, ако той има за цел единствено да осигури прозрачност?
Отговор: В България вече се прилагат редица правила за прозрачност по отношение на юридическите лица, като например задължението на всички действащи юридически лица да подават годишен финансов отчет в Агенция по вписванията, както и задължението на повечето юридически лица, като например юридическите лица с нестопанска цел (ЮЛНЦ) в обществена полза да подават подробен годишен доклад за дейността си. Тези отчети са публично достъпни и всеки има достъп до тях. Те включват информация за донорите, източниците на финансиране, целта на финансирането, постигнатото с финансирането въздействие. Съгласно законодателството и мерките срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма ЮЛНЦ с оборот над 50 000 лева имат допълнителни задължения за проверки, оценка на риска и т.н., за разлика от обикновените дружества в България. От друга страна, информацията за обикновените хора е защитена съгласно законодателството за защита на личните данни и не следва да бъде публична по принцип. Освен това предложеният регистър в ЗРЧА значително надхвърля целта за предоставяне на финансова информация, тъй като субектите на регистрация трябва да предоставят информация за всички адреси в България и в чужбина, които биха могли да обитават, както и „изчерпателна“ декларация за всички дейности с политически характер, които субектът извършва или възнамерява да извършва.
• Задължение за всяко „подпомагано от чужбина лице“ да посочва, че е „чуждестранен агент“ на печатни издания и други публикации, както и на снимки, адресни картички, печатни образци, гравюри и т.н. (списъкът на формите на изразяване, за които се прилага правилото, е дълъг и се съдържа в член 12 от законопроекта). Това изискване по принцип обхваща всяка форма на изразяване от страна на „чуждестранния агент“ – от имейли и публикации в социалните медии до всякакъв вид физически материали, произведени от „чуждестранния агент“ – от брошури до снимки.
Въпрос: Освен задължението за регистрация като чуждестранен агент, има ли други административни тежести, предвидени в ЗРЧА?
Отговор: Да, чуждестранните агенти следва да подлежат на задължителен годишен финансов одит съгласно законопроекта. Не е ясно как това би могло да се извърши по отношение на физическите лица.
• Забрана за чуждестранните агенти и свързаните с тях лица да упражняват дейност в училища, детски градини, държавни и частни университети, Министерството на вътрешните работи и Министерството на отбраната, Българската академия на науките и т.н., както и ограничения на политическите права (участие в политически дейности, агитация, всякакъв вид влияние върху обществото по въпроси на вътрешната или външната политика). Едно от многото вътрешни противоречия в проектозакона е, че съгласно чл. 11, ал. 2 се забранява на чуждестранните агенти да „извършват политическа дейност“, а съгласно чл. 7, ал. 2, т. 3 от тях се изисква да подадат „подробна декларация за всяка дейност от политически характер, която деклараторът извършва или възнамерява да извършва". Тъй като не е ясно какво представляват „политическите дейности“, в тях могат да бъдат включени всякакви действия (включително подписване на петиции срещу самия ЗРЧА).
• Санкции за неспазване – за първо нарушение 1000 – 5000 лв. и за второ нарушение
5000 – 10 000 лв. за физически лица, а за второ нарушение съответно 5000 – 10 000 лв. и 15 000 – 20 000 лв.
• При всички случаи нарушителите подлежат на проверка от Националната агенция за приходите.
Въпрос: Кои сфери на обществения живот ще бъдат засегнати от ЗРЧА?
Отговор: Предвид широките ограничения, които ще бъдат наложени на чуждестранните агенти, ще бъдат засегнати всички сфери на живота – образованието, академичните среди, политическото и гражданско участие, както и икономиката като цяло, тъй като ще се ограничат транзакциите от чужбина.
Примери за прилагане на закона за регистрация на чуждестранните агенти
Филантропия
Жена от Великобритания решава да дари нови легла за социално заведение в България, след като гледа репортаж по Би Би Си за ужасяващите условия на живот в него. Ако социалното заведение приеме дарението, то ще трябва да се регистрира като чуждестранен агент, тъй като стойността на леглата ще надхвърли 1000 лв. На чуждестранните агенти обаче е забранено да предоставят социални грижи.
Бизнес
Международни компании финансират организирането на конференция във Варна с цел развитие на бизнес отношенията между България и чуждестранните компании. Тъй като международните компании покриват разходите за настаняване за 3 дни на стойност над 1000 лева, всички представители на бизнеса, които присъстват на конференцията, ще се считат за чуждестранни агенти. Това означава, че ако ръководителите на големите сдружения на бизнеса в България като Българската стопанска камара или Асоциацията на индустриалния капитал в България присъстват на тази конференция, ще им бъде забранено да влияят върху вътрешната политика на България и като такива няма да могат да продължат да участват в заседанията на Националния съвет за тристранно сътрудничество например.
Академични среди
Професор от Българската академия на науките е поканен в университета в Малмьо, за да получи почетна степен за приноса си в науката и да изнесе публична лекция, излъчвана по телевизията. Шведският университет поема разходите за настаняване и пътни на българския професор. Тъй като тези разходи надхвърлят 1000 лева и той ще разпространява публично информация, българският професор ще трябва да се регистрира като чуждестранен агент и като такъв ще му бъде забранено да работи в Българската академия на науките, както и в който и да е държавен или частен университет в България.
Свързаност с чуждестранен агент
Фондация, предоставяща социални услуги на хора с физически увреждания, е основана през 90-те години на миналия век от бизнесмен, след като член на семейството му претърпява злополука. Бизнесменът, като основател, е предоставил първоначалното дарение за учредяване на фондацията, но след това не е участвал в нейното управление или работа, а се е кандидатирал за пост и е започнал политическа кариера. След приемането на ЗРЧА тази фондация ще трябва да се регистрира като чуждестранен агент, тъй като получава дарения и безвъзмездно финансиране от множество чуждестранни дарители. Като основател на фондацията бизнесменът ще попадне в обхвата на определението за „физически лица, свързани с чуждестранни агенти“. Като такъв той ще бъде лишен от правото да извършва каквато и да е политическа дейност, въпреки че от години не участва в работата и вземането на решения на фондацията и не я подпомага по никакъв начин.
Политически партии
Фондация „Фридрих Еберт“ организира работно посещение в Берлин, на което кани членове на български политически партии. Фондация „Фридрих Еберт“ поема разходите за полети и настаняване на българските гости. Тъй като тези разходи ще надхвърлят 1000 лева, политическите партии, които са изпратили свои представители, ще трябва да се регистрират като чуждестранни агенти. В това си качество съгласно законопроекта за регистрация на чуждестранните агенти на тези партии ще бъде забранено да провеждат каквато и да е политическа кампания или да извършват дейности, които биха могли да повлияят на българската вътрешна или външна политика. По принцип регистрацията на политическа партия като чуждестранен агент ще означава прекратяване на нейната дейност.
___________
Анализ на Българския център за нестопанско право
[1] www.icnl.org/wp-content/uploads/2024.04-Foreign-Influence-Laws-and-Civil-Society-Report-vf.pdf
[2] По време на дискусия след приемането на законодателните предложения (съвместна пленарна сесия на две парламентарни дискусии, която се събра, за да разгледа запитването за „Единични стъпки“, 14.08.2024 г.), група граждански организации сама предложи на партия Възраждане този закон да бъде приет. Връзката, която се прави, е в следната насока: „Пропагандата на ЛГБТ+ в училищата се извършва от неправителствени организации, тези неправителствени организации са финансирани от чужбина – следователно трябва да ги осветлим“.
[3] Както твърди Венецианската комисия.
[4] §1, т.2 от законопроекта.
[4] В съответствие с чл. 1 във връзка с чл. 6 от законопроекта.
[5] Предвиждане на действие на закон за минал период е изключително рядко.
