Тони Димов е юрист, дипломиран в ЮФ на СУ „Св. Климент Охридски“. От 2006 г. започва изследователският му интерес към механизма на оценката на въздействието на политиките и регулирането. През 2014 година защитава дисертация на тема „Оценка на въздействието на законодателството в Европейския съюз – същност, правна уредба и механизми” в Института за държавата и правото при Българската академия на науките. Той е един от авторите на Ръководството за изготвяне на оценка на въздействието на законодателството от 2014 г. и на проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове, приет през 2016 година.
Учредител и председател на Центъра за оценка на въздействието на законодателството – създаден като тясно специализирана експертна организация през 2011 година с основна мисия въвеждането на възприетите в ЕС принципи на по-доброто регулиране и институтите на оценката на въздействието и обществените консултации в българския нормотворчески процес.
Г-н Димов, как ще коментирате скоростното приемане на Закона за хазарта от народните представители?
- Вижте, това е поредният закон, който спазва неписания девети принцип в българското нормотворчество. С регулаторната реформа, стартирана през ноември 2016 г. бяха въведени общо осем, четири стари и четири нови принципа в българското нормотворчество: необходимост, предвидимост, обоснованост и т.н. Българското Народно събрание обаче продължава да спазва, както ние казваме, мълчаливия принцип на бързината. Винаги, по всяко време в нашето съвремие се бърза да се приемат някакви закони недостатъчно добре обмислени, прикривани под общото название бързина и спешност. Специално за закона, за който ме питате, виждам, че той е внесен в средата на януари, на 16-ти и е факт на 7 февруари. Това е изключително скоростно приемане на закон.
Има ли нарушение на Закона за нормативните актове?
- Принципно не може да се каже, че има нарушение, защото законът е изпълнен, но е изпълнен формално. Това, по което ние от Центъра за оценка на въздействието на законодателството можем да дадем мнение, е дали законът е снабден със задължителната предварителна оценка на въздействието. Първият, формално, отговор е „да“. Има текст, озаглавен „оценка на въздействието“. Съвсем скоро, само преди няколко седмици се смеехме, че вече и хора като известни бизнесмени, като г-н Божков, също се оплакват от липсата на оценка. Едно време си мислехме, че цял живот ние, експертите и юристите ще плачем затова. Стигна се дотам, че вече всички слоеве на обществото, и политици, и не само политици, казват „няма оценка“. Формално има една страничка, която е озаглавена „предварителна оценка на въздействието“.
Добре, предварителна оценка не се ли прави и в рамките на някакво обществено обсъждане? Такова обсъждане аз не помня да е имало.
- Изключително точен и коректен е Вашият въпрос. Добрата практика, това, което е утвърдено в целия Европейски съюз е публичните, обществените консултации да са интегрална, неизбежна част от оценката на въздействието. В българския парламент обаче този принцип не се спазва, защото в последния момент, преди да влязат в сила, преди да бъдат приети на второ четене промените в Закона за нормативните актове, българското Народно събрание счете, че публичните, т. нар. обществени консултации ще бъдат спазвани само когато правото на законодателна инициатива е упражнено от Изпълнителната власт. Когато то е упражнено от отделен народен представител, тези онлайн, широки, европейски тип обществени консултации са задължителни. И в случая става това, за което преди дни един уважаван конституционен съдия каза
„законодателство на тъмно няма как да бъде прието за легитимно“. Защото оценката на въздействието има за цел това – да отвори процеса на законотворчество, обърнат към заинтересованите страни, към адресатите. Да направи вечния сблъсък на интереси между различните групи от обществото, който се разиграва при всяка една нова нормативна интервенция публичен, прозрачен и видим за всички.
Възможно ли е да има някаква санкция по Закона за нормативните актове за такова законодателство на тъмно?
- Няма как да има подобна санкция. Особеното мнение на конституционния съдия, за което ви споменах, е именно в тази посока. То е във връзка със съвсем друг законопроект и във връзка с тази лоша практика в преходните и заключителни разпоредби на един закон да се променят поредица от други закони, много често нямащи нищо общо с основния законов текст. В него се казва, че е крайно време да се разбере, че неспазването на изискванията на закона, свързани с нормотворческия процес от Народното събрание, е пряко нарушаване на принципите на правовата държава, принципите на върховенство на правото. Не можеш да очакваш от адресатите на законодателството да спазват пълноценно един закон, когато пред самите тях, самият законодателен орган, който е първият субект, който трябва да спазва закона, го нарушава.
Какви биха могли да бъдат последиците от приемането на Закона за хазарта за хората, които все пак имат някаква печалба и им я дължи едно частно дружество, което след публикуването на закона в Държавен вестник вече няма да бъде частно и де факто няма вече да бъде същия субект?
- Аз не съм специалист и не съм запознат със самата материя, но виждам, че в току-що приетия на второ четене закон има предвиден един достатъчен срок, до средата, мисля, на 2021 г., в който ще се изплащат спечелените награди. Но това, което също се вижда, е, че имаме така наречения анализ на разходите и ползите от закона. Тук става въпрос на една плоскост да се сложат поне типичните три утвърдени в световната практика групи въздействия – икономически, социални и екологични. И да се каже икономическите ползи от тази промяна, свързана с одържавяването на този сектор, ще бъдат такива и такива, загубите ще бъдат за други адресати. Социалните ползи ще бъдат такива за едната група и противоположни за другата. Когато всичко това се измери, накрая се прави един експертен анализ, че тук става въпрос за специфична дейност, да, тук става въпрос за криминална дейност или за некриминална дейност, да, в конкретния случай има опасност, примерно при рекламата, защото са добавени между първо и второ четене текстове около училищата да няма реклама, да, може да има загуби за едни или други субекти. Хората да не могат толкова широко и свободно да участват в такива игри, но всъщност социалните ефекти са по-важни, да не възпитаваме няколко поколения само да търкат талончета.
Защо в такъв случай не беше направена такава оценка, след като намеренията са толкова обществено полезни?
- Принципа на бързината. Връщаме се към началото. Винаги, когато има залагани някакви нелицеприятни, скрити, забулени, някъде затворени в някой офис или кабинет интереси, които стоят зад някакво предложение, дори когато то в крайна сметка е благородно, тогава се казва:“ние много бързаме“. И затова, за по-малко от един месец – от 16 януари до 7 февруари, законът вече е готов, топъл излязъл от законодателя.
Ако един закон не е приет по правилата, как може да бъде атакуван той извън практиката една трета от депутатите да сезират Конституционния съд?
- То рефлектира върху рейтинга. Ширещият се правен нихилизъм. Както ни ги приемате, така ще си ги и спазваме. Това е принципът. Хората, обикновените български граждани, вече не искат да спазват закона. И го виждате навсякъде. Хората не приемат за легитимни законите, когато са приети по този начин. Конституционният съдия, за който ви споменах, казва така: „Съгласен съм, че неизпълнението на изискването за извършване на предварителна оценка при провеждане на обществени консултации при изработване на проект, обуславя извод за противоконституционност на оспорените разпоредби. Закон, който е приет при незачитане на установената от самия законодател процедура, обезпечаваща качеството и прозрачността на законодателния процес, е несъответствен на идеята за държава, управлявана именно от закона. Поради което такъв акт е несъвместим с Конституцията.“ Значи чисто юридически заради ефектите от едно такова законодателство , сме на крачка Конституционния съд да започне да отменя нормативни актове, които по линия на неспазване на принципа на законността и върховенството на правото, заради това, че не спазват изискванията на Закона за нормативните актове, да считат, че са недопустими и трябва да бъдат върнати обратно за изправяне на нередовностите. Това е бъдещето.
Мислите ли, че президентът може да върне Закона за хазарта?
- Мисля, да, познавайки добре хората от неговия юридически екип. В случая не говоря изобщо за специфичната материя, подлежаща на регулиране от конкретния Закон за хазарта...
Не, не говорим затова, а за начина на приемане на този закон.
- Да, мисля, че трябва да го върне, защото нашата законодателна среда започва да изобилства от такива примери. Най-малкото вечния спор в правото – колко динамично и колко консервативно да бъде то. Колко стабилно и колко гъвкаво. Трябва ли при всяка обществена реакция, някаква бурна вълна, моментна настройка на обществото, породена от даден конкретен случай, правото веднага да се нагажда към тази вълна, или по-скоро да остане малко по-консервативно, за да продължи трайната уредба на регулиране на отношенията. Дори само ако от тази гледна точка осмислим законодателния процес, то ще видим, че деветия, мълчаливия принцип на бързината, който е всъщност принцип на тъмнината, е най-неподходящият да бъде прилаган от Народното събрание.
Интервю на Спасиана Кирилова
