В Закона за публични финанси е записано (чл. 79 от ЗПФ), че всяка година в срок до 31 октомври Министерският съвет внася в Народното събрание одобрения законопроект за държавния бюджет заедно с актуализираната средносрочна бюджетна прогноза, която на практика представлява мотивите към него. Преди това, разбира се, бюджетът преминава през обсъждане със социалните партньори, гласуване на Министерски съвет и т.н. процедури, които предшестват внасянето в Народното събрание, където вече започва и същинският дебат на политическо ниво. Традиционно, правителството си спазва срока и внася бюджета в парламента в последните дни на октомври. През последните 15 години този срок е пропуснат само веднъж.
Бюджетните неволи през 2014 г.
2014 е годината на „КТБ“ и на служебния кабинет на Близнашки. Сходното със сегашната ситуация е комбинацията от криза и политическа нестабилност, както и това, че служебният кабинет е изправен едновременно пред актуализация на текущия бюджет и подготовка на този за следващата година. През 2014 г. бюджетът също се бави, но има някои съществени разлики спрямо ситуацията днес. Основното е, че изборите тогава са насрочени за 5 октомври, тоест почти месец преди изтичането на срока за бюджета. Служебният финансов министър Румен Порожанов работи в среда, в която е напълно възможно да бъде сменен още преди крайния срок за бюджета. Тогава все още живеехме във времена, когато по традиция след избори се избираше правителство, а не следваха нови избори. В крайна сметка, второто правителство на Бойко Борисов е избрано на 7 ноември и внася бюджета на 1 декември 2014 г. Бюджетът е приет ударно до 19 декември и страната не влиза в хипотезата на „неприетия“ бюджет (чл. 87 от ЗПФ).
Важно е обаче да отчетем поведението на финансовия министър в онзи период. От една страната невнасянето на бюджет от негова страната е донякъде подкрепено от времето на изборите и очакването за сформиране на кабинет, които да има време за реакция. В същото време обаче, комуникацията спрямо обществото е налична и поне тя е в срок. От една страна, служебното правителство внася актуализация на текущия бюджет в края на октомври 2014 г., като покрай нея започва да се оформя и рамката на следващия бюджет. Преглед на медиите от онзи период показва, че през октомври служебният финансов министър публично коментира рамките на новия бюджет, както и това, че последният е подготвен и очаква редовния финансов министър на бюрото. Закъснение има, но то донякъде е логично и ясно комуникирано към обществото.
Мълчанието за новия бюджет през 2021 г.
Тази година сме изправени пред много различна среда. На първо място се провеждат непрекъснато избори, които не водят до устойчиво управление и съответно се отваря пространство за силна роля на служебните министри. Достатъчно е да припомним, че дългата игра на надлъгване по Плана за възстановяване и устойчивост в крайна сметка завърши с акт на служебния кабинет – просто времето напредна, нямаше кой да чака поредната въртележка и служебното правителство внесе своята версия. Подобна беше картината и с актуализацията на бюджета през лятото – при липса на редовно правителство, служебният кабинет поде инициативата и наложи волята си за актуализация над парламента. Отделен въпрос е какво всъщност се случи по време на актуализацията и какви идеи бяха „промушени“ в бързането.
Вторият важен момент е времето. Този път изборите не са в началото на октомври, а в средата на ноември. Съставянето на правителство, ако такова въобще има, отива към декември. Пасивното изчакване тук води до голям риск от забавяне на бюджета и влизане в следващата година без нова рамка. Законът се е погрижил и за подобен сценарий (чл. 87 от ЗПФ)*, но той в никакъв случай не е за препоръчване и може да крие подводни камъни за различни социални групи. Това забавяне повлича след себе си и бюджетите на общините, които пък чакат общата рамка.
Най-странното в тази ситуация е пълното мълчание на служебния финансов министър. Възможно е да има силни аргументи за изчакване – нямаме мандат от хората, нека се сформира редовен кабинет и да се оформят дългосрочни политики, но тези аргументи трябва да бъдат ясно изказани от него. И те трябваше да бъдат комуникирани още преди седмица, когато стана ясно, че бюджетната процедура влиза в забавяне. Вместо позиция на финансовия министър по процедурата и рамката за следващия бюджет, ставаме свидетели на свръх активност от социалните партньори, които искат нови и нови мерки от текущия бюджет и нареждат политики като правителство в сянка.
Бюджетната рамка е важна котва
Добрата фискална позиция на страната през последните над 20 години е резултат от множество фактори, но един от тях е сравнително силната позиция на финансовия министър през годините. Единични са случаите, когато ресорно министерство или социални партньори са успели да надделеят над финансовия министър и да обърнат бюджетната рамка. Пасивността, която наблюдаваме в момента, е опасна от гледна точка именно на разходната част, към която има сериозни апетити. Липсата на рамка за следващата година дава възможност за развитие на всякакви блянове и това е ясно видимо в общественото пространство. Мълчанието на финансовия министър в никакъв случай не помага, още повече, че срокът в края на октомври не е просто част от някаква детайлна бюджетна процедура, а един от малкото конкретни срокове записани в Закона за публичните финанси.
*Чл. 87. (1) от Закона за публичните финанси: В случай че до началото на бюджетната година държавният бюджет не бъде приет от Народното събрание, приходите на бюджета се събират в съответствие с действащите закони, а извършването на разходите и предоставянето на трансфери е в размер не по-голям от размера им за същия период на предходната година, до размера на постъпилите приходи, помощи и дарения, като се отчитат влезли в сила актове на Народното събрание и на Министерския съвет, които предвиждат допълнителни или намалени бюджетни средства, и при спазване на фискалните правила по този закон и одобрените от Министерския съвет със средносрочната бюджетна прогноза фискални цели
Автор: Петър Ганев, Институт за пазарна икономика
